مفاهیم دولت، حکومت و حاکمیت

پیشگفتار

درکِ هر نظام سیاسی، نیازمندِ شناختِ دقیقِ مفاهیمِ بنیادینی است که ستونِ فقراتِ آن نظام را تشکیل میدهند. «دولت»، «حکومت» و «حاکمیت» سه مفهومِ کلیدی در علمِ سیاست و حقوقِ اساسی استند که متأسفانه در گفتارهایِ عمومی و حتی برخی متونِ تخصصی، به اشتباه به جای یکدیگر به کار میروند (خالدی، تأریخ مستند افغانستان، ج۲، فصل چهارم، ص ۸۸). این خلطِ مفاهیم، نه تنها به درکِ نادرست از ساختارِ قدرت میانجآمد، بلکه امکانِ ارزیابیِ دقیقِ کارآمدیِ نظامهایِ سیاسی را نیز از میان میبرد.

برای نمونه، در تأریخِ معاصرِ افغانستان، هرگاه از «سقوطِ دولت» سخن به میان میآید (مانند سقوطِ جمهوری اسلامی در سال ۲۰۲۱)، در حقیقت مراد «سقوطِ حکومت» (یعنی نظامِ اجرائیِ موجود) است، نه «از میان رفتنِ دولت» به عنوانِ یک نهادِ حقوقیِ پایدار. این تمایز، از آن رو اهمیت دارد که دولتِ افغانستان، با همۀ فراز و نشیبهایِ تأریخی، همچنان به عنوانِ یک واحدِ سیاسیِ مستقل در عرصۀ بین المللی شناخته میشود، حتی اگر حکومتِ آن دستخوشِ تغییر شود (خالدی، تأریخ مستند افغانستان، ج۲، ص ۸۹).

در این فصل، با تکیه بر منابعِ معتبرِ علومِ سیاسی و نیز قانونِ اساسیِ افغانستان (مصوب ۱۳۸۲) و همچنین کتابِ «مکتبِ حکومت داریِ پشتونها» (خالدی، ۲۰۲۶)، به تبیینِ این سه مفهوم و نسبتِ آنها با یکدیگر میپردازیم. همچنین، با بهره گیری از تجاربِ تأریخیِ حکومت داریِ پشتونها در هند (از خلجیان تا سوریان)، نشان خواهیم داد که چگونه این مفاهیمِ انتزاعی، در عمل، در قالبِ الگوهایِ مختلفِ حکومت داری (لودی، سوری، درانی) تجلی یافته اند (خالدی، مکتبِ حکومت داریِ پشتون، مقدمه و فصل ۴).

۱. دولت (State)

دولت، بنیادی ترین مفهوم در علومِ سیاسی و حقوقِ بین الملل است. بر اساسِ تعاریفِ کلاسیک، دولت یک نهادِ حقوقی-سیاسیِ پایدار است که دارای چهار عنصرِ اساسی میباشد (بارفیلد، افغانستان: تأریخِ فرهنگی و سیاسی، ص ۱۵):

۱. نفوس دائم: گروهی از مردم که به طورِ مستمر در یک قلمرو سکونت دارند.

۲. قلمرو مشخص: سرزمینی با مرزهایِ معیّن که دولت بر آن حاکمیت دارد.

۳. حکومت: نهادِ اجرائیِ قدرت که ادارهٔ امورِ کشور را بر عهده دارد (این عنصر، موضوعِ بخشِ بعدیِ این فصل است).

۴. حاکمیت: اقتدارِ عالی و نهائیِ دولت بر مردم و قلمرو خود (که در بخشِ جداگانه ای بدان خواهیم پرداخت).

مطابقِ مادهٔ ۱ کنوانسیونِ مونته ویدئو (۱۹۳۳)، هر موجودیتِ سیاسیِ واجدِ این چهار شرط، یک «دولت» محسوب میشود. دولت، مفهومی عام و انتزاعی است که مستقل از افراد و گروه هایِ خاصِ حاکم، تداوم مییابد. برای نمونه، »دولتِ افغانستان» به عنوانِ یک نهادِ حقوقی، با تغییرِ رؤسایِ جمهور و کابینه ها، همچنان پابرجا میماند (لی، افغانستان: تأریخ از ۱۲۶۰ تا امروز، ص ۴۵۰).

در قانونِ اساسیِ جمهوریِ اسلامیِ افغانستان (مصوب ۱۳۸۲)، که اگرچه اکنون به طورِ کامل اجرا نمیشود، اما به عنوانِ یک سندِ معتبرِ حقوقی، «دولت» به وضوح تعریف شده است. بر اساسِ مادهٔ ۱ این قانون، «افغانستان دولت جمهوری اسلامی، مستقل، واحد و غیر قابل تجزیه میباشد». همچنین، مطابقِ مادهٔ ۴، «حاکمیتِ ملی در افغانستان به ملت تعلق دارد» که مردمِ افغانستان (شاملِ تمامِ اقوام) آنرا به صورتِ مستقیم یا از طریقِ نماینده گانِ خود اعمال میکنند (قانون اساسی، مواد ۱ و ۴). این ماده، به روشنی منشأِ حاکمیت را ملت میداند و دولت را به عنوانِ نهادی که در خدمتِ ارادهٔ ملت است، تعریف میکند.

دولت در آئینهٔ «مکتبِ حکومت داریِ پشتونها»:

از منظرِ تأریخی، مفهومِ «دولت» در میانِ سلسله هایِ پشتونِ هند (خلجیان، لودیان و سوریان) همواره دستخوشِ تحول بوده است. در الگویِ »لودی« (نظامِ «اولینِ میانِ برابرها»)، دولت بیشتر یک «اتحادیهطی قبایلی» بود تا یک نهادِ حقوقیِ انتزاعی. در مقابل، در الگویِ »سوری« (شیرشاه سوری)، دولت به عنوانِ یک «نهادِ متمرکزِ بوروکراتیک» ظهور کرد که فارغ از وفاداریهایِ قبیله ای، بر اساسِ قوانینِ مدنی و اردوی حرفه ای اداره میشد (خالدی، مکتبِ حکومت داریِ پشتون، فصل ۴ و ۹). این دوگانه، تا امروز نیز در تأریخِ سیاسیِ افغانستان ادامه دارد و هرگونه تلاش برایِ دولتسازی، در واقع، کشمکشی میانِ این دو الگو است.

۲. حکومت (Government)

«حکومت»، برخلافِ دولت، یک نهادِ اجرائیِ متغیر است که در یک بازهٔ زمانیِ مشخص، قدرتِ سیاسی را در دست میگیرد (بارفیلد، افغانستان، ص ۱۸). حکومت، همان «هیئتِ دولت» یا «کابینه» است که وظیفهٔ ادارهٔ روزمرهٔ کشور، اجرایِ قوانین و تعیینِ خط مشیهایِ کلی را بر عهده دارد. اگر دولت، چارچوبِ حقوقی و ساختارِ پایدارِ کشور باشد، حکومت، مجموعهٔ افرادی (رئیسجمهور، وزرا و سایرِ مقامات) است که این چارچوب را در یک دورۀ خاص به حرکت در میآورند.

مهمترین تفاوتهایِ دولت و حکومت را میتوان در جدولِ زیر خلاصه کرد (خالدی، تأریخ مستند افغانستان، ج۲، ص ۹۰):

در نظامِ جمهوریِ اسلامیِ افغانستان (مطابقِ قانونِ اساسیِ سال ۱۳۸۲)، قوۀ اجرائیه (حکومت) متشکل از وزرائی است که تحتِ ریاستِ رئیسجمهور انجامِ وظیفه میکنند (قانون اساسی، ماده ۶۰). مادهٔ ۷۵ قانونِ اساسی، هفت وظیفهٔ اساسی برایِ حکومت تعیین کرده است که از جملهٔ آنها میتوان به: «تعمیل احکام قانون اساسی»، «حفظ استقلال، دفاع از تمامیت ارضی»، «تأمین نظم و امن عامه»، «ترتیب بودجه و تنظیمِ وضعِ مالی دولت» و «طرح و تطبیق برنامه های انکشافی» اشاره کرد. همچنین، مطابقِ موادِ ۶۰ و ۶۱ قانونِ اساسی، رئیسجمهور به عنوانِ رأسِ قوۀ اجرائیه، با رأیِ مستقیمِ مردم و با کسبِ اکثریتِ بیش از ۵۰ درصدِ آرا انتخاب میشود و دارای دو معاونِ اول و دوم میباشد.

حکومت و «مکتبِ حکومت داریِ پشتونها»:

در تأریخِ پشتونها، مفهومِ «حکومت» همواره با مشکل «مشروعیت» روبرو بوده است. در الگویِ »لودی« (بهلول لودی)، حکومت از طریقِ «جرگه» و «اجماعِ قبایل» مشروعیت مییافت. در الگویِ »سوری «(شیرشاه سوری)، حکومت از طریقِ «کارآمدی» و «تمرکزِ قدرت» مشروعیت میگرفت. اما در الگویِ »درانی« (احمدشاه درانی)، حکومت با »تلفیقِ جرگه و اقتدارِ شاهانه»  مشروعیت یافت؛ به گونه ای که شاه، هم «اولینِ میانِ برابرها» بود و هم «پادشاهِ مطلق» (خالدی، مکتبِ حکومت داریِ پشتون، فصل ۷ و ۱۲). این الگویِ «درانی»، تا امروز به عنوانِ یک ایده آلِ ملی در ذهنِ بسیاری از افغانان باقی مانده است و شکستِ دولتِ جمهوری اسلامی (۲۰۲۱) را میتوان تا حدی به ناتوانیِ آن در بازتولیدِ این «تلفیقِ تأریخی» نسبت داد.

۳. حاکمیت (Sovereignty)

«حاکمیت» (Sovereignty) یکی از پیچیده ترین و بنیادی ترین مفاهیمِ علومِ سیاسی است که از کلمهٔ لاتین «Superanus» به معنای «برتر» ریشه گرفته است (بدیعی ازنداهی و حسینی، بررسی مفهوم حاکمیت، ص ۴۵). به بیانِ ساده، حاکمیت، »اقتدارِ عالی و نهائی» و حقِّ انحصاریِ یک دولت برای اعمالِ قدرت بر مردم و قلمرو خود است. این اقتدار به گونه ای است که ارادۀ دولت، از نظرِ حقوقی، بر همۀ گروه ها و افرادی که در درونِ قلمرو آن استند، لازم الاجرا میباشد (بارفیلد، افغانستان، ص ۲۰).

حاکمیت دارای دو بُعدِ اساسی است:

۱. حاکمیتِ داخلی: اقتدارِ مطلق و نهائیِ دولت بر تمامِ سازمانها، نهادها و افرادِ ساکن در مرزهایِ جغرافیائی خود. این بُعد، به دولت اجازه میدهد که قانون وضع کند، عدالت را اجرا نماید و نظمِ عمومی را برقرار سازد.

۲. حاکمیتِ خارجی: استقلالِ دولت از سایرِ دولتها و برابریِ آن در عرصۀ روابطِ بین الملل. این بُعد، که ریشه در نظامِ «وستفالی» (پس از جنگهایِ سی ساله در اروپا) دارد، به معنایِ عدمِ دخالتِ سایرِ دولتها در امورِ داخلیِ یکدیگر است (بدیعی ازنداهی و حسینی، همان، ص ۴۸).

نظریه هایِ حاکمیت در گذرِ تأریخ:

مفهومِ حاکمیت، دست خوشِ تحولاتِ عمده ای شده است. در دورانِ باستان و قرونِ وسطی، حاکمیت عمدتاً الهی بود و پادشاهان، قدرتِ خود را از خداوند دریافت میکردند. در قرنِ ۱۶ تقویم مشترک، ژان بودن، نظریه پردازِ فرانسوی، حاکمیت را به عنوانِ «قدرتِ کامل، مطلق و دائمی» تعریف کرد که در شخصِ پادشاه تجلی مییابد. اما با وقوعِ انقلابِ کبیرِ فرانسه (۱۷۸۹)، تحولی بنیادین رخ داد و نظریۀ »حاکمیتِ ملی« مطرح شد. بر اساسِ این نظریه، حاکمیت نه در شخصِ پادشاه، بلکه در «ملت» (مجموعۀ باشندهان) نهفته است و مردم، منشأ و مرجعِ اصلیِ مشروعیتِ قدرت استند (لی، افغانستان، ص ۴۶۰).

در عصرِ مدرن، حاکمیت، نسبی شده و با مفاهیمی مانندِ حقوقِ بشر، دموکراسی و دولتِ قانون (Rechtsstaat) گره خورده است؛ به گونه ای که امروزه «حاکمیتِ مشروط» در برابرِ «حاکمیتِ مطلق» قرار گرفته است.

حاکمیت در قانونِ اساسیِ افغانستان و «مکتبِ پشتون«:

در قانونِ اساسیِ افغانستان، اصلِ «حاکمیتِ ملت» به صراحت پذیرفته شده است. مادهٔ ۴ این قانون، منشأِ حاکمیت را ملت میداند. همچنین، در مقدمۀ قانونِ اساسی و در مادهٔ ۵۹، تأکید شده است که هیچ کس نمیتواند از حقوقِ خویش برایِ تضعیفِ «استقلال، تمامیتِ ارضی، حاکمیت و وحدتِ ملی» سوءاستفاده کند. این مواد، نشان میدهد که در نظامِ سیاسیِ افغانستان، «حاکمیتِ ملی» نه تنها به عنوانِ یک اصلِ حقوقی، بلکه به عنوانِ یک ارزشِ بنیادینِ سیاسی تلقی میشود که چارچوبِ فعالیتِ دولت و حکومت را تعیین میکند.

از منظرِ تأریخی، مفهومِ حاکمیت در میانِ سلسله هایِ پشتون، همواره با »دوگانگیِ مشروعیت« روبرو بوده است: از یک سو، حاکمیت از طریقِ «فتوحاتِ نظامی» (غزوه و جهاد) کسب میشد و از سوی دیگر، از طریقِ «اجماعِ قبایل» (جرگه). در الگویِ »سوری«، شیر شاه سوری کوشید تا با تمرکزِ قدرت و حذفِ نقشِ قبایل، حاکمیت را به «اقتدارِ مطلقِ شاهانه» تبدیل کند. اما این الگو، تنها پانزده سال دوام آورد. در مقابل، الگویِ »درانی« با تلفیقِ «اقتدارِ شاهانه» و «اجماعِ قبیله ای»، حاکمیتی را پدید آورد که برای بیش از هفتاد سال (تا مرگِ تیمورشاه) پایدار ماند (خالدی، مکتبِ حکومت داریِ پشتون، فصل ۱۲). شکستِ جمهوری اسلامی (۲۰۲۱) را میتوان تا حد زیادی به ناتوانیِ آن در حلِ این «دوگانگیِ تأریخیِ حاکمیت» نسبت داد.

۴. نسبتِ دولت، حکومت و حاکمیت

برای درکِ بهترِ ساختارِ قدرت، باید به رابطۀ این سه مفهوم نیز توجه کرد:

    • دولت، ظرف و چارچوبِ حقوقی و جغرافیائی قدرت است.

    • حکومت، موتورِ اجرائیِ این ظرف و کارگزارِ دولت است.

    • حاکمیت، جوهرِ قدرتِ دولت و مبنایِ مشروعیتِ آن است که در نهایت به ارادهٔ ملت پیوند میخورد.

بدین ترتیب، حاکمیت، وجهِ تمایزِ دولت از سایرِ سازمانهاست و حکومت، وسیله ای برایِ اجرایِ حاکمیت در درونِ چارچوبِ دولت به شمار میرود. این سه، در کنارِ یکدیگر، پیکرۀ نظامِ سیاسی را تشکیل میدهند (خالدی، تأریخ مستند افغانستان، ج۲، ص ۹۲).

در تأریخِ پشتونها، این سه مفهوم، همواره در قالبِ الگوهایِ مشخصی تجلی یافته اند:

(برگرفته از: خالدی، مکتبِ حکومت داریِ پشتون، فصل ۴، ۹ و ۱۲)

جمهوری اسلامی (۲۰۰۱–۲۰۲۱) در عمل، ترکیبی از الگویِ «لودی» (در تقسیمِ قدرتِ قومی) و الگویِ «سوری» (در تمرکزِ قدرت در دستِ یک گروهِ خاص) بود، اما نتوانست به الگویِ «درانی» دست یابد که در آن، هم «اجماعِ ملی» و هم «اقتدارِ کارآمد» وجود داشته باشد (خالدی، تأریخ مستند افغانستان، ج۲، فصل نهم).

سخن پایانی

در این فصل، با سه مفهومِ اساسیِ علومِ سیاسی یعنی «دولت»، «حکومت» و «حاکمیت» آشنا شدیم. دیدیم که دولت، نهادیِ پایدار و حقوقی است؛ حکومت، ابزارِ اجرائیِ متغیرِ این نهاد است؛ و حاکمیت، اقتدارِ عالی و مشروعِ دولت است که در نظامِ سیاسیِ افغانستان، به ملت تعلق دارد. همچنین، با بهره گیری از چهارچوبِ «مکتبِ حکومت داریِ پشتون»، نشان دادیم که این مفاهیمِ انتزاعی، در تأریخِ افغانستان، در قالبِ الگوهایِ مشخصی (لودی، سوری و درانی) تجلی یافته اند و ناکامیِ دولتِ جمهوری اسلامی (۲۰۲۱) را میتوان تا حد زیادی به ناتوانیِ آن در تلفیقِ این الگوها (یعنی دستیابی به «سنتزِ درانی جدید») نسبت داد.

درکِ این مفاهیم، برای تحلیلِ هرگونه موضوعِ سیاسی، از جمله بررسیِ روندِ دولت سازی، نهادینه شدنِ دموکراسی و مشکلات سیاسیِ افغانستان، ضروری است. در فصلِ بعدی، به بررسیِ «ساختارهایِ عنعنوی قدرت» در افغانستان (قبیله، قوم و روحانیت) خواهیم پرداخت.